这种现象不仅诱致了权力寻租与政治腐败，也会诱发地方割据倾向和公共治理的危机。

对此，《政府信息公开条例》第22条明确规定了分割原则，值得肯定。在徐志豪诉广州市城市规划局信息公开案[3]中，原告徐某申请公开《广州市琶洲村改造规划》，被告称该规划非法定规划，是过程性研究规划成果，因此不予公开。

[19]这一点经常被掌握政府信息的行政机关滥用来保护处于过程中的事实信息。部分地方立法[1]明确规定过程性行政信息免予公开。如果说过程性政府信息因其不成熟、过早公开可能危害行政决策过程，那么作为行政行为之一的规章和规范性文件的制定草案为什么能够公开？显然此处的理由在于公众参与的需求更大于公开可能带来的危害。前一类信息属于纯粹的机关内部事务性信息，通常不予公开。在曾某诉上海市市政管理局案[13]中，二审法院认定请示属于过程性信息，并支持了被告不予公开的决定。

是否有其他证据可利用。[6]立法机关和司法机关的信息公开所涉及的问题更为复杂，非本文所能容纳，因此本文所指的过程性政府信息仅指狭义的政府即行政主体。二是行政处罚案件信息的公开方式和程序。

《行政复议法实施条例》第35条规定：行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。二是由于制定机关或者保存机关公开主体不明确，导致对申请人申请公开的政府信息，行政机关以不属于本行政机关公开作出答复。由于商业秘密和个人隐私属于公民、法人或者其他组织本身所有，涉及商业秘密和个人隐私的政府信息属于相对不予公开，行政机关应当在信息公开所保护的国家公共利益和个人利益之间寻求一种平衡，如果行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害权利人作为信息公开法律关系第三方的合法权益，应当书面征求第三方的意见。结语 从《条例》实施情况看，行政机关经历了从不适应到逐步适应以及完全适应的过程，对于推进法治政府、透明政府、责任政府建设发挥了重要作用，行政执法规范化、法治化明显提高。

行政机关或者第三方对政府信息的使用范围有特殊要求的，行政机关应当与申请人约定，申请人签字确认后，按照约定使用公开的政府信息。凡属于国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不得公开。

工作人员应当核对申请人信息的准确性和完整性。[6]实践中，对于政府信息公开中涉及国家秘密的认识和处理并不一致。摘要:  《政府信息公开条例》实施以来取得显著成效，也存在一些法律问题，应当结合全面推进政务公开的要求，围绕政府信息界定、政府信息公开申请受理程序、政府信息公开申请人资格、政府信息公开主体、政府信息公开答复、政府信息公开例外规则以及与其他法律、法规的衔接等问题，及时修改《政府信息公开条例》，适时出台《政府信息公开法》，推动政府信息公开制度不断完善。因此，与履行职责有关信息是确定政府信息的本质特征。

比如，地方行政机关和国家部委都保有相关政府信息，此时申请人向当地行政机关申请政府信息显然要比向国家部委申请更便捷。比如，行政机关认为申请人在补正申请中要求公开的内容超出了其原申请内容的范畴，要求其重新提出申请，对此应当由行政机关依法针对申请人补正申请作出答复。[1]这也是当前经常被提及的政府信息公开被工具化问题。（四）对不属于政府信息的答复 《条例》对此没有作出规定，实践中一旦行政机关判断申请人申请的信息不属于《条例》规定的政府信息，行政机关要么根本不答复和说理，要么答复标准各异，缺乏说理。

[8]实践中，对重大影响的理解目前可在尊重行政裁量的基础上，要求行政机关提供其认定构成重大影响的基本事实根据，特别是与第三方私人利益进行比较权衡时所选用因素的科学性、完整性、现实性。不同原因导致的信息不存在，如何确定当事人的证明标准，在实践中也缺乏明确的标准。

（五）依法不属于本行政机关公开的答复 《条例》对不属于本行政机关公开没有作出任何界定，导致实践中行政机关在适用时出现混乱。申请人提交的申请书应当载明明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。

而《保密法》在理念上遵循的保密是原则，公开是例外原则，显然与《条例》坚持的以公开为原则，以不公开为例外原则不同。而目前国家档案馆保管的档案有很大部分是政府机关形成的，也就是说政府信息经过归档、确定密级及保管期限、从业务部门移交机关档案室、移交档案馆便成为档案。同时，行政机关应当针对申请人补正进行答复，否则就可能出现补正后的答复违法。从实践中看，一些行政机关把三需要作为申请人申请政府信息的资格条件，要求申请人提供证据加以证明。对此，需要坚持利益衡量理论，从公共利益与重大影响两个方面加以完整理解。个人隐私是指根据相关法律、法规和国家有关规定，涉及他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私信息。

实践中，以下情形可以考虑分别由制作机关或者保存机关公开： （1）行政机关制作信息后依法不负责保存而由获取机关保存的，申请人申请政府信息时应以保存机关作为政府信息公开主体。由于《条例》对政府信息公开申请受理程序未作规定，导致行政机关无法在受理程序对申请人滥用政府信息公开申请权行为进行识别和规制，实践中行政机关一经收到信息公开申请即进入答复程序，消耗大量行政成本。

[4]同前注[3]，第99-100页。从上述规定看，《行政复议法》及其《实施条例》只赋予了复议申请人、第三人查阅权利，查阅的材料也只明确了被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，供查阅的范围小于政府信息公开规定。

一是接待询问，工作人员了解申请人申请公开信息的有关情况，能够当场处理的，针对以下不同情况分别作出处理：属于已经主动公开的，应当告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径。（三）补正程序和效力问题 实践中，某些行政机关对于申请人的申请是否符合申请条件标准不统一，存在原本申请内容明确但行政机关认为不明确，要求申请人多次补正问题，或者以补正方式代替答复。

例如，申请人申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，行政机关应当答复申请人该信息不属于《条例》规定的政府信息。鉴于制作机关和保存机关均可以作为政府信息公开主体，实践中需要避免出现同一政府信息由制作机关和保存机关重复公开，不必要地增加了行政机关公开政府信息的负担。行政执法机关公开行政处罚案件信息，不得泄露国家秘密，损害国家政治、经济安全，影响社会稳定，不得涉及商业秘密以及自然人住所、肖像、电话号码、财产状况等个人隐私。二是申请人申请的某项信息属于被申请机关职权范围内应当制作或保存的信息，被申请机关以本机关未办理过相关手续，未制作有关信息为由答复该信息不存在。

对此，应当坚持谁制定谁公开原则，一般情况下由制定机关作为政府信息的公开主体，经保存机关商制定机关同意，也可以由保存机关作为政府信息的公开主体。因此，当出现行政程序中查阅卷宗权与政府信息公开请求权竞合时，需要选择优先保障权利在《条例》修改时亟待研究解决。

制作机关显然比保存机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面地权衡该政府信息是否公开，防止因审查不严泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私，危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。五是申请人对行政机关信息公开工作不配合或者故意刁难。

应当说，讨论、研究或者审查行为属于行政机关履行职责的具体环节和表现形式，行政机关讨论、研究、审查行为均属于行政机关履行职责的行为。[6]郑春燕：《政府信息公开与国家秘密保护》，《中国法学》2014年第1期。

如果该部委要求该农户提供其为科研需要申请获取政府信息的证据，一方面该农户很难提供证据证明该政府信息是为科研需要，另一方面即便其提供了该部委也很难进行判断。从《条例》修改看，行政处罚案件信息公开主要涉及以下问题：一是行政处罚案件信息公开范围。四是申请人申请获取特定历史时期的文件，以年代久远、有关文件不复存在为由答复申请人此信息不存在。因此，在《条例》修改中需要进一步明确三需要的适用范围和条件，如果要作为申请人资格条件，应当考虑还有没有其他更科学且易操作的条件，否则即便设定限制条件，也很难实施。

此外，从保障申请人知情权角度出发，政府信息公开制度应当以公开为原则、不公开为例外，对申请人资格不宜过多限制。但过程性信息反映了行政机关正在讨论、研究或者审查过程，这些过程相较最终形成的行为是未成熟的，尚处于形成过程之中的。

在平衡个人利益与公共利益时，必须坚持公共利益优先原则。三、政府信息公开申请人资格问题 《条例》设定依申请公开制度，规定公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要（以下简称三需要）申请获取相关政府信息，这也是通常所说的对申请人资格设置的三需要限制条件。

（一）三需要不应作为申请人资格条件 实践中，一旦把三需要作为申请人资格的限制条件，就需要提供相关证据加以证明，而三需要的相关证据以及证明标准无论对于申请人、行政机关还是法院而言都难以把握，三需要标准事实上难以操作。三是反复使用更改、补充告知程序的。